El ciclo presupuestario, tal y como se dispone en la Constitución se asienta en una distribución competencial formalmente equilibrada, pues al Gobierno le corresponde la elaboración del proyecto de presupuestos, y la ejecución de los mismos, mientras que a las Cortes le corresponde la aprobación y el control, aunque el equilibrio no es tal, porque las posibilidades que tiene el Gobierno de modificar el presupuesto aprobado, le dan la prevalencia. A esas competencias, la legislación de estabilidad presupuestaria vino a añadir dos más, al Gobierno la de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria, y a las Cortes su aprobación, o rechazo. Por ello, el presupuesto es una institución de carácter complejo, pues necesita para su aprobación la concurrencia de dos voluntades, la del Gobierno que es quien en exclusiva puede presentar el proyecto, y el Parlamento, que en exclusiva puede aprobarlo, por lo que ni cabe una proposición de ley de presupuestos, ni su aprobación por Decreto-ley.
A ello hay que añadir que en fase de elaboración del proyecto se han de tener en cuenta las recomendaciones dadas por la Unión Europea en el marco del Semestre Europeo.
El procedimiento de elaboración de los PGE se encuentra regulado en la Ley General Presupuestaria de 2003, en la que no se menciona la trascendencia de las recomendaciones de la Unión Europea, y en la que el engarce con lo dispuesto en la entonces vigente Ley General de Estabilidad Presupuestaria de 2001 respecto de los objetivos de estabilidad, ni después con lo establecido en la actual Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria de 2012 (LOEP), no es un dechado de claridad en este punto, partiendo de la circunstancia de que los objetivos de estabilidad y deuda no son objeto de publicación en el B.O.E., y únicamente se publican en los Boletines del Congreso y Senado.
Además, hay que tener en cuenta que la Ley de 2001 era ordinaria, y como consecuencia de la modificación del art. 135 de la Constitución, que elevó a rango constitucional el principio de estabilidad presupuestaria, exigió que sea una la Ley orgánica la que fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto, así como que una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, y que entre otras cuestiones regulará la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
Para las CCAA, antes de la Ley de 2012, también debió aprobarse una ley orgánica por exigencia constitucional, arts. 156 y 157, complementaria a la general de estabilidad, y así se reconocía en su exposición de motivos. En ese momento se permitía a las CCAA tener un déficit del 0,75% del PIB.
Después llegó la Ley Orgánica de 2012, y en ella desapareció con carácter general la posibilidad de déficit, y aunque la estabilidad presupuestaria se define como la situación de equilibrio o superávit estructural, ya no se dispone que lo será en las condiciones establecidas para cada una de las Administraciones públicas, y prevé que podrá alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional, que debe ser distribuido conforme a informes y acuerdos previstos en el art. 16 de la LOEP. La Disposición Transitoria 1ª estableció el periodo transitorio para que en 2020 se cumplieran los objetivos de déficit del 0,4 y el de deuda del 60% del PIB, que es obvio que no se han cumplido, pero esos son los que conforme al Derecho interno debieran aplicarse.
Un objetivo es un fin que se trata de conseguir o al que se dirige una acción, y puede que se lo marque el mismo sujeto, o que le venga señalado por otro. En la actualidad la Unión Europea está en proceso de reformulación de los objetivos de estabilidad presupuestaria o límites déficit público no excesivo de los Estados miembros, aunque de momento están establecidos con un margen para un déficit no excesivo del 3% del PIB y de deuda del 60% del PIB. Como he indicado, en el caso español nuestro Derecho interno es más exigente en cuanto al primero de esos límites, tanto constitucional como legalmente, dado que se fija el equilibrio o superávit, y sólo excepcionalmente se puede incurrir en déficit superior al 0,4% del PIB en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. El incumplimiento, de los objetivos, europeos o internos, además tiene previstas consecuencias jurídicas, y no solo económicas o en su caso políticas. Si se incumplen los límites del derecho de la Unión, responderá España ante la Unión, sin perjuicio de que derive responsabilidad a posteriori. Si se incumplieran por las Comunidades Autónomas o Entidades locales los límites de derecho interno, responderán ante el Estado.
Sin embargo, la separación de la realidad respecto de las previsiones normativas al respecto ha sido frecuente en muchos casos, y se ha acentuado tras la suspensión en la Unión Europea y también en España, de la aplicación de los respectivos límites como consecuencia de la pandemia COVID y la invasión rusa sobre Ucrania. Ahora que la suspensión se ha levantado hay que aplicar de nuevo los límites y fijar los objetivos.
2. La elaboración de los presupuestos y los objetivos de déficit
La Ley General Presupuestaria sí contempla normas para cumplir los objetivos marcados, pero no es esta ley la que establece quién y cómo los fija, ni tampoco la incidencia que su aprobación o fijación tiene en la elaboración de los presupuestos generales del Estado. Cumpliendo el mandato constitucional de desarrollar el principio de estabilidad, integrándose así en el bloque de constitucionalidad, es la LOEP la que establece el condicionante procedimental y también a quién corresponde la aprobación, disponiendo que “Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes Generales, la elaboración de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivos”, desprendiéndose que si los objetivos no se aprueban la elaboración de los presupuestos no tiene la referencia que cumplir, ni tampoco podrá distribuirse entre las Comunidades Autónomas.
También dispone la citada Ley Orgánica que los objetivos los propone el Consejo de Ministros y los deben aprobar el Congreso y el Senado, y si los rechazan, tanto uno como otro, en el plazo máximo de un mes se remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento, por lo que si los rechaza el Congreso ya no pasarían al Senado. Si los rechaza el Senado dos veces, como ahora ha ocurrido, la Ley no contempla salida expresa a la situación.
El proyecto de Ley, y la Ley Orgánica finalmente aprobada en 2012 mantuvieron en este punto en líneas generales la redacción que tuvo la ley de 2001 al ser aprobada, omitiendo la salida que a esa situación se dio en la Ley General de Estabilidad de 2001 tras la modificación introducida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2005, y que es la fórmula típica en el procedimiento legislativo español, pues se añadió al artículo 8, que “Si aprobado el objetivo de estabilidad por el Congreso de los Diputados el mismo fuese rechazado por el Senado, el objetivo se someterá a nueva votación del Congreso, aprobándose si éste lo ratifica por mayoría simple”. Ciertamente constituyó un exceso la inclusión de la modificación en una Ley de Presupuestos, y así se declaró por el TC en la sentencia 44/2015, de 5 de marzo, en los siguientes términos: “Nos encontramos ante una disposición de ordenación procedimental que se limita a arbitrar un trámite dirigido a concretar la forma de determinar el objetivo de estabilidad presupuestaria a cuyo cumplimiento se deben dirigir los presupuestos, por lo que es difícil apreciar la necesaria conexión económica –relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno– o –presupuestaria– para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto. Pero lo realmente definitivo es que esa ordenación procedimental afecta a la autonomía reglamentaria de la Cámara, ya que establece una regulación del procedimiento parlamentario de aprobación de los presupuestos generales que, por su incidencia en el proceso de elaboración legislativa queda reservada al desarrollo normativo de las propias Cámaras de acuerdo con el art. 72.1 CE o a la ley y, por tanto, queda al margen del limitado contenido material que el art. 134.2 CE reserva a la ley de presupuestos. Debe declararse, en consecuencia, que la disposición adicional trigésima de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005, es inconstitucional y nula por contradecir los arts. 9.3, 66.2 y 134.2, todos ellos de la Constitución”.
El Consejo de Estado, en su informe sobre el anteproyecto de la LOEP, ya apuntó que “El problema que plantea la supresión de esta regla no ha sido debidamente resuelto en el anteproyecto y debería por ello ponderarse la inclusión de aquélla o la previsión de un tratamiento específico alternativo que permita superar una eventual situación de bloqueo parlamentario a la aprobación del objetivo” (https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE-D-2012-164 ).
Tanto la Ley de 2001, como las de 2012 se aprobaron en un momento en que el Partido Popular tenía mayoría absoluta en el Senado, como ocurre en la actualidad. Sin duda, la Ley Orgánica de 2012, optó por mantener el mismo criterio de 2001, permitiendo que se den situaciones como la actual, atendido que los antecedentes muestran que ese partido ha obtenido en el Senado más mayorías absolutas que el Partido Socialista. No se incorporó, pues, la norma del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria de 2007 a la sazón vigente cuando se elaboró el proyecto de ley orgánica. La legislación vigente, como advirtió el Consejo de Estado, puede dar lugar a una situación de bloqueo, similar, pero no comparable, a la que provoca la aprobación en el Congreso de una enmienda a la totalidad de los presupuestos, fundamentalmente por la equiparación política del rechazo de los presupuestos a una moción de censura, que no es trasladable al rechazo por el Senado de los objetivos de estabilidad. La posición del Senado no es equiparable al Congreso, ni tampoco en este ámbito, pues la propia Constitución sólo al Congreso le atribuye la competencia para que por mayoría absoluta pueda aprobar límites superiores de déficit estructural y de volumen de deuda pública en los casos de catástrofes y demás situaciones excepcionales.
Para la elaboración de los Presupuestos se aprueba siempre la correspondiente Orden Ministerial por la persona titular del de Hacienda en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 36 de la Ley General Presupuestaria. Estas Órdenes anuales venían disponiendo, en su primer artículo, que los Presupuestos adecuarán sus ingresos y gastos al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública aprobados por las Cortes Generales, incluso fue así en la de la elaboración de los de 2021, aprobada en julio de 2020, antes de la suspensión de las reglas de estabilidad. Esa mención era improcedente en los de 2022 y 2023, como lo resultó para los de 2020 y 2021, aun cuando los presupuestos de 2020 no llegaron a aprobarse, pero sintomáticamente, tampoco aparece en la aprobada para elaborar los presupuestos de 2024, cuando sí se deben aprobar los objetivos conforme al art. 15 LOEP, y ello apunta a que al aprobarse la Orden para este año ya se contemplaba la posibilidad de lo acontecido. El Gobierno ya ha visto rechazados los objetivos por dos veces, y anuncia que se va a tramitar la elaboración de los Presupuestos.
Se apoya para ello el Ministerio de Hacienda en un informe de la Abogacía del Estado de cuyo contenido se ha hecho eco la prensa, pero no difundido oficialmente, en el que se justifica que para poder tramitar la elaboración de los presupuestos sería suficiente con atender a los objetivos remitidos por el Gobierno a la Unión Europea dentro del Semestre europeo, a condición de que éste haya sido valorado favorablemente por el Consejo de la UE, dado que hay una obligación constitucional de presentar los presupuestos. Planteamiento no novedoso, pues en 2019 se plantearon problemas similares como consecuencia del cambio de Gobierno tras la moción de censura, habiendo aprobado las Cortes los objetivos, y después actualizados por el nuevo Gobierno, que no fueron ratificados, aunque tampoco hubo aprobación de presupuestos para 2019 y 2020, siguiendo prorrogados los de 2018.
Por tanto, la postura ministerial es la de que a pesar, pues, de que quién debe aprobar los objetivos a cumplir, y que deben atender la elaboración de los presupuestos no los apruebe, puede elaborar los presupuestos, algo que a la vista de la Orden aprobada por el mismo Ministerio no es ninguna excentricidad por no estar dicho, si bien atendiendo a la Ley Orgánica de Estabilidad a la que hasta 2021 se ha invocado en esas Órdenes, ya es más complicado, teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que ha inadmitido varios recursos al considerar que hacerlo “supondría desconocer o devaluar la naturaleza sustancial de la actuación del Congreso y del Senado que, al aprobar la propuesta de los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados por el Gobierno, dota de validez jurídica y eficacia a dicho acto gubernamental. Se trata, por tanto, como hemos expuesto, de un acto preparatorio de una decisión parlamentaria en materia presupuestaria cuya adopción corresponde, por imperativo del legislador orgánico, a las Cámaras que conforman las Cortes Generales” (STS 1035/2016, de 10 de mayo, Roj: STS 1998/2016 – ECLI:ES:TS:2016:1998 y 1038/2016, de 10 de mayo, Roj: STS 2004/2016 – ECLI:ES:TS:2016:2004). Siendo ese acuerdo distinto del singular para cada Comunidad, STS 1037/2016, de 10 de mayo (Roj: STS 1999/2016 – ECLI:ES:TS:2016:1999), y como se recuerda en esta, “el Acuerdo del Gobierno, sin la posterior aprobación de las Cortes Generales, es un acto carente de autonomía, es un acto preparatorio, inhábil por sí mismo para surtir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución» ( Sentencia de Pleno de recurso contencioso número 241/2014 ) y la posterior STS 96/2017, de 24 de enero Roj: STS 217/2017 – ECLI:ES:TS:2017:217)
Teniendo en cuenta que la aprobación por las Cortes no es un acto con forma de Ley, ni a ella se puede equiparar, que además por una razón no explicada no se publican nunca en el B.O.E., es posible que se quiera resucitar el planteamiento que en el siglo XIX, por un enfrentamiento entre el Gobierno prusiano y el Parlamento sobre la ley de presupuestos y la duración del servicio militar, llevó a cabo Paul Laband, y que para muchos constituyó un artificio dogmático. Fue la distinción dual de la ley, en sentido formal, y en sentido material, para resolver una cuestión jurídica, no sólo formal -sin perjuicio de que las formas también son garantías en el Derecho-, que aquí y ahora por la naturaleza de las normas reguladoras que forman parte del bloque de constitucionalidad, tendría alcance constitucional.
La tramitación de los presupuestos en 2024, y su eventual aprobación, a buen seguro será llevada al Tribunal Constitucional, y este resolverá. Aunque estime el recurso, el efecto será didáctico para el futuro, por el carácter prospectivo que se le dará a la sentencia, y porque lo gastado, gastado estará, y no puede dejarse de gastar.
El Estado de Derecho y los ciudadanos, merecen que se respeten las leyes mientras estén en vigor. Si estas son mejorables que se reformen, el Gobierno no debe suplantar o ignorar a las Cortes, pues la no aprobación de los presupuestos se resuelve con la prórroga, y la ejecución y liquidación de los mismos sí deberán dar cuenta, no sólo del cumplimiento o incumplimiento de los objetivos planteados ante la Unión Europea, sino exigidos conforme al Derecho de la Unión. El incumplimiento conlleva la responsabilidad del Estado español, o lo que es lo mismo, de todos los ciudadanos, aunque a la vista de los incumplimientos en que puedan incurrir el resto de Administraciones les pueda derivar la responsabilidad, y el peso recaiga sobre sus respectivos ciudadanos.
Por ello, atendidas las fechas y la complejidad de pactos para elaborar y aprobar los presupuestos generales del Estado para 2024, lo más ajustado a las previsiones constitucionales es continuar con la prórroga presupuestaria. Además, las posibilidades de modificación del presupuesto por el Gobierno, no solo conforme a la LGP, sino también por Decreto-ley y consentidas por el Tribunal Constitucional, no son pocas. Los esfuerzos pueden ir dirigidos, por un lado, a modificar la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, y a la par, por otro, ir negociando los presupuestos de 2025, que incluso podrían aprobarse antes de diciembre.
No estando marcado el fin de la legislatura para 2025, ni tampoco para 2026, la aprobación temprana de la Ley de presupuestos de 2025, con modificaciones que podrían surtir efecto desde la publicación de la misma, excepto los estados de ingresos y gastos, sería una opción menos traumática para la confianza en el cumplimiento del Ordenamiento. Y esa antelación no supondría fraude constitucional alguno.
Las Cortes Generales aprobaron los Presupuestos para 2016 en octubre de 2015, estando prevista la celebración de elecciones antes de finalizar el año, lo cual hubiera podido comportar que, si no hubiera habido una renovación del mismo partido en el Gobierno, el nuevo salido de las urnas habría estado condicionado por una política económica marcada por el gobierno predecesor. No ocurrió así por continuar en el Gobierno el mismo partido.
3. La aprobación de los objetivos de estabilidad y la prórroga presupuestaria
Al inicio indicaba que el engarce de la aprobación de los objetivos de estabilidad con el procedimiento de elaboración de los presupuestos en la LGP no es el mejor ejemplo a seguir. No es este el lugar ni el momento para profundizar en la naturaleza de los acuerdos aprobados por las Cortes, que condicionan la elaboración de los presupuestos por el Gobierno, y que es discutible que condicionen al propio Parlamento al aprobar los presupuestos, más allá de los límites al derecho de enmienda.
Pero como ya sucediera en 2019, estando aprobados los objetivos de estabilidad para 2019, y prorrogados los presupuestos de 2018, no hay prevista eficacia alguna de esos objetivos sobre la prórroga, ni tampoco negada la misma, y quizás sería oportuno reflexionar sobre ello, aunque como también apuntaba al inicio, un objetivo es un fin que se trata de conseguir o al que se dirige una acción, y es la constatación del cumplimiento de los límites de Derecho de la Unión, o interno, lo que ha de valorarse y verificarse, y la estabilidad se consigue ajustando los gastos a los ingresos, y tanto la LGP, como la LOEP contienen numerosas previsiones de informes y actuaciones sobre el cumplimiento de los objetivos para adoptar medidas que eviten desviarse e incurrir en incumplimientos, pero que esto se atienda ya es otra historia.
Este artículo se publicó en eldercho.com el 12 de marzo de 2024
https://elderecho.com/el-procedimiento-presupuestario-y-la-fijacion-de-los-objetivos-de-estabilidad-presupuestaria-y-deuda-publica
Germán Orón Moratal
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
Universitat Jaume I de Castellón
