El año 2020 quedará marcado indeleblemente con tintas negras en la historia de la Humanidad. Curiosamente, paradojas de la historia, ese mismo año quedará para la historia del Derecho como un año decisivo , un año en el que gracias a la doctrina legal fijada por la Sala Tercera de nuestro Tribunal Supremo – y de forma especial por su Sección 2ª – los tradicionales privilegios administrativos se han visto sensiblemente recortados.
Han sido muchas las Sentencias que han acunado una nueva doctrina legal, más acorde a las exigencias del Estado de Derecho y más respetuosa con los principios que van abriéndose paso en el ámbito del ordenamiento comunitario. Esta labor ha sido especialmente sensible en el ámbito del principio de ejecutividad de los actos administrativos. Me referiré sólo a dos de los pronunciamientos en los que esta nueva doctrina ha alcanzado su mayor rigor.
La primera se pronuncia en el mes de mayo. De acuerdo con el Auto por el que el Tribunal había acordado la admisión de un recurso de casación, debía pronunciarse el Tribunal sobre el contenido de los arts. 38 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas – en adelante LPAC – , en relación con los artículos 161 y 224 de la Ley General Tributaria – LGT – . Sin embargo, el Tribunal , con muy buen criterio, extendió su labor interpretativa , a los artículos 21 a 24 LPAC y sus concordantes; a los artículos 9.1, 9.3, 103 y 106 LJCA; así como el principio de buena administración – “ que cursa más bien como una especie de metaprincipio jurídico inspirador de otros “ -, fijando la doctrina siguiente :
“ La Administración, cuando pende ante ella un recurso o impugnación administrativa, potestativo u obligatorio, no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes ese recurso de forma expresa, como es su deber, pues el silencio administrativo no es sino una mera ficción de acto a efectos de abrir frente a esa omisión las vías impugnatorias pertinentes en cada caso. “
Abunda el Tribunal :
“… la Administración no puede ser premiada o favorecida cuando no contesta tempestivamente a las reclamaciones o recursos, toda vez que la ejecutividad no es un valor absoluto, y uno de sus elementos de relativización es la existencia de acciones impugnatorias de las que la Administración no puede desentenderse. ..”
Esta es la doctrina. Supuso un giro radical en la concepción tradicional de la ejecutividad de los actos administrativos . Giro radical absolutamente necesario, atendida la cada vez más generalizada y criticable concepción de la ejecutividad como un privilegio que forma parte natural del ser y actuar de la Administración. Olvidando que la ejecutividad sólo tiene sentido como medio para la mejor salvaguarda del interés público.
Estábamos en Mayo de 2020 cuando el Tribunal Supremo dijo lo que dijo. En octubre de 2020 ha dado más pasos en la misma dirección.
El Tribunal debía resolver un asunto en el que un contribuyente había formulado una petición de aplazamiento de tres deudas tributarias en los términos que el ordenamiento jurídico le autoriza (esto es, en período ejecutivo , pero antes de haberse producido la notificación del embargo de bienes) y la Administración, sin contestar a esa petición en sentido alguno, le notifica tres providencias de apremio sobre aquellas deudas imponiéndole los recargos correspondientes.
El contribuyente, tras su obligado paso por la vía económico-administrativa, vio también desestimada su petición en la Audiencia Nacional. El Tribunal Supremo, muy razonadamente, anula y casa el pronunciamiento de la Audiencia Nacional y retomando el principio de buena administración – al que ya la propia Sala había calificado como “metaprincipio jurídico inspirador de otros” – fija la siguiente doctrina legal :
“ El principio de buena administración impide que la Administración tributaria dicte providencia de apremio respecto de deudas tributarias sin contestar previamente las solicitudes de aplazamiento o fraccionamiento de dichas deudas formuladas por el contribuyente, incluso cuando tales solicitudes han sido efectuadas en período ejecutivo de cobro. “
La fijación de la nueva doctrina está suficientemente motivada :
“… el principio de buena administración está implícito en nuestra Constitución (artículos 9.3, 103 y 106), ha sido positivizado en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículos 41 y 42), constituye, según la mejor doctrina, un nuevo paradigma del Derecho del siglo XXI referido a un modo de actuación pública que excluye la gestión negligente y … no consiste en una pura fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones Públicas, de suerte que el conjunto de derechos que de aquel principio derivan (audiencia, resolución en plazo, motivación, tratamiento eficaz y equitativo de los asuntos, buena fe) tiene -debe tener- plasmación efectiva y lleva aparejado, por ello, un correlativo elenco de deberes plenamente exigible por el ciudadano a los órganos públicos.
Entre esos deberes está -y esto resulta indiscutible- el de dar respuesta motivada a las solicitudes que los ciudadanos formulen a la Administración y a que las consecuencias que se anuden a las actuaciones administrativas -especialmente cuando las mismas agraven la situación de los interesados o les imponga cargas, incluso si tienen la obligación de soportarlas- sean debidamente explicadas no solo por razones de pura cortesía, sino para que el sujeto pueda desplegar las acciones defensivas que el ordenamiento le ofrece“.
Añade el Tribunal :
“… la Sala entiende que lo verdaderamente trascedente para resolver el litigio debe situarse, cabalmente, no en el hecho de haberse dictado la providencia de apremio, sino en la circunstancia de haberse emitido tal resolución sin dar contestación alguna a la previa petición de aplazamiento de la deuda que ha sido apremiada.”
Repárese, además , en una circunstancia muy significativa :
“Es cierto que la ley autoriza a la Administración a iniciar o a continuar el procedimiento de apremio durante la tramitación del aplazamiento o fraccionamiento. Pero resulta también indiscutible que esa misma Ley no impide, ni prohíbe, ni excluye que -antes de «iniciar» o «continuar» tal procedimiento- se conteste una petición del interesado en la que, ciertamente, se está manifestando con claridad que se quiere pagar la deuda.
Las exigencias del principio de buena administración y del principio de buena fe que debe presidir las relaciones entra la Administración y los ciudadanos abonan, además, una interpretación que acentúe la diligencia en el actuar administrativo y también la deferencia y el respeto con los que las autoridades y empleados públicos deben tratar a los ciudadanos ( artículo 13 de la actual Ley del Procedimiento Administrativo Común), derechos que no se compadecen muy bien con una resolución administrativa que se dicta sorpresivamente, sin haber dado siquiera trámite a la petición de aplazamiento de las deudas que se apremian.”
Con la admirable coherencia con la que nuestro Tribunal Supremo viene construyendo la doctrina legal , añade :
“Hemos dicho en pronunciamientos anteriores (que arrancan de la sentencia de 20 de junio de 2003, dictada en el recurso de casación núm. 7941/1998, y que se han repetido en numerosas ocasiones) que las solicitudes de aplazamiento o fraccionamiento de deudas aún no apremiadas «incorporan una voluntad inequívoca de pago de la deuda pero en las condiciones de aplazamiento o fraccionamiento que, a tenor de la normativa vigente, acuerde la Administración Tributaria», de manera que tales peticiones «implicarían per se la suspensión preventiva del ingreso y en consecuencia la imposibilidad de dictar providencia de apremio«.
Es cierto que tales decisiones se referían a solicitudes efectuadas junto con autoliquidaciones tributarias sin ingreso fuera del período de pago voluntario, lo cual difiere del supuesto ahora analizado, en el que la petición de aplazamiento efectuada por el contribuyente tiene lugar una vez que gana firmeza la sentencia que había declarado ajustadas a Derecho las liquidaciones tributarias impugnadas en su momento por el sujeto pasivo y cuya ejecutividad había estado suspendida durante la pendencia del proceso.
Tal diferencia, empero, no altera la solución que debemos dar a la cuestión litigiosa, sobre todo si se analiza la misma desde la perspectiva de los principios de buena administración y buena fe, que no entendemos que permitan apremiar una deuda sin dar respuesta a una previa solicitud de aplazamiento efectuada por el contribuyente en los términos que la ley le autoriza.
En definitiva, ante la falta de regulación expresa de la situación, entendemos que tales principios obligan a una solución como la indicada, a lo que debe añadirse que el criterio opuesto podría llevar a resultados poco respetuosos con los principios de igualdad y de proporcionalidad, pues haría de idéntica condición a un obligado tributario que, aunque no paga, muestra su clara disposición a hacerlo en condiciones legalmente más favorables -aplazando o fraccionando la deuda-, que a aquel otro que niega expresa o tácitamente su abono.”
En conclusión :
“… la Administración no puede iniciar el procedimiento de apremio respecto de una deuda tributaria sin analizar y dar respuesta motivada a la solicitud de aplazamiento (o fraccionamiento) efectuada por el contribuyente en relación con esa misma deuda, incluso si tal solicitud se efectúa cuando la deuda se encuentra en período ejecutivo…
Entendemos, en definitiva, que no hay circunstancia alguna en el caso que exigiera de la Administración la emisión de las providencias de apremio, ni consta en las actuaciones mala fe o pretensión fraudulenta alguna por parte del contribuyente al que, por cierto, ninguna imputación le efectúa la Administración de comportamientos de esa naturaleza.
En otras palabras, ni el hecho de que nos hallemos ante liquidaciones (y no ante autoliquidaciones), ni la circunstancia de que el obligado tributario impugnase aquéllas por todos los cauces que el ordenamiento le ofrece (en reposición, ante el TEAR, ante el TEAC y en la Audiencia Nacional), obteniendo la suspensión de la deuda, permiten alterar la conclusión obtenida: el contribuyente interesó el aplazamiento en período ejecutivo pero antes de iniciarse el procedimiento de apremio, lo que impedía a la Administración dictar las providencias que constituyen el objeto del proceso sin analizar y dar respuesta a aquella petición.”
El fallo es obvio :
“Las providencias de apremio de las que trae causa el presente recurso -al haber sido notificadas al sujeto pasivo sin haber atendido la petición de aplazamiento presentada con anterioridad- resultan, por tanto, contrarias a Derecho, como también lo son las resoluciones de los órganos de revisión económico administrativos que las confirmaron.”
Juan Martín Queralt
Abogado. Socio fundador de Martín Queralt Abogados. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario en la Universitat de València
